Tanto las potencias como los países de ingresos medios están redoblando hoy la apuesta por la política industrial. En ese sentido, el rumbo que está tomando el Gobierno de Javier Milei va a contramano de sus tiempos. En Argentina, la historia de la industria es pendular, con gobiernos peronistas que favorecieron la producción, exportación, empleo y cantidad de empresas manufactureras y gobiernos liberales donde esos indicadores se retrajeron. Una reciente investigación del centro Fundar analiza el contexto internacional actual y concluye con recomendaciones para mejorar el diseño de la políticas industriales y apuntalar el desarrollo interno.
La investigación se titula “La política industrial en el siglo XXI” y comienza con un interesante paneo del rebrote de la política industrial en el mundo, a modo de preludio señala que identificaron 1581 casos de políticas en promedio entre 2021 y 2022 contra 705 en 2018 y una cantidad similar los años de pandemia. Es decir la intensidad de este sesgo aumentó, y no se trata de un fenómeno pasajero. Enumeran al menos cuatro razones “para creer que estamos ante un renacimiento de la política industrial en el mundo”.
La principal es la creciente disputa tecnológica entre China y Estados Unidos, con la potencia asiática en liderazgo global en las cadenas de valor especialmente de vehículos eléctricos y energía renovable (es decir, en las tecnologías limpias) y disputando el podio en inteligencia artificial. China en el siglo pasado se limitaba a fabricar productos baratos y de bajo contenido tecnológico (como textiles, indumentaria, calzado y juguetes), pero luego se expandió hacia productos más complejos y de creciente calidad (cadenas en energía eólica y solar, vehículos eléctricos, baterías, drones comerciales, celulares, ingredientes activos farmacéuticos y 5G).
Los investigadores de Fundar destacan la notable inversión pública china en infraestructura y en una amplia gama de políticas industriales, científicas y tecnológicas. De esta manera, el país aprovechó el know how de las inversiones extranjeras que recibió.
Otra razón que revalorizó la política industrial en el mundo fue el objetivo de ganar márgenes de autonomía en contextos como la pandemia, la guerra entre Rusia y Ucrania y la creciente rivalidad entre EEUU y China. Una tercera razón son los esfuerzos de mitigación del impacto del cambio climático.
Una cuarta razón tiene que ver con “la consolidación de la idea de que varias ramas de la industria son capaces de generar puestos de trabajo con una calidad superior a la media, lo cual trae beneficios en términos de cohesión social y de estimular la movilidad social ascendente”. Advirtiendo que tanto en Estados Unidos como en Europa, la relocalización de actividades fabriles en la periferia incidió negativamente y generó una sociedad crecientemente dual.
El péndulo de las políticas industriales en Argentina
Entre 2003 y 2007, bajo condiciones macroeconómicas muy favorables, se trazan puntos en común con la década del 90 como “la supervivencia de los principales regímenes de promoción –Tierra del Fuego y bienes de capital- y una política de incentivos a la industria automotriz”, pero el tipo de cambio es alto, y además se impulsan “proyectos de alta tecnología en campos como el satelital y el nuclear –con la reactivación de la construcción de la central nuclear de Atucha 2, del pequeño reactor modular nuclear CAREM y la creación de la empresa ARSAT-”.
Entre 2007 y 2015 “la macroeconomía empezó a mostrar signos de deterioro” e inicia un “período fue la administración del comercio”, y mientras “maduraron las apuestas por sectores de alta tecnología”, “se dilapidaron recursos en promover industrias ensambladoras, como la electrónica de Tierra del Fuego”.
Entre 2015 y 2019 “se agudizaron los problemas macroeconómicos heredados y se reformó buena parte de la política industrial previa, con un giro aperturista de la economía” y “a nivel productivo, la apuesta fue por una mayor especialización en recursos naturales, la agroindustria y los servicios basados en el conocimiento”.
Entre 2019 y 2023, con el nuevo gobierno, “la política productiva recuperó protagonismo en la agenda. No obstante, lo hizo en un entorno caracterizado primero por la pandemia de COVID-19, y luego por la seria profundización de los desequilibrios macroeconómicos”, lo cual limitó en gran medida los resultados.
Por último, desde 2023 a la actualidad, con la llegada de Milei al gobierno “se está yendo hacia el abandono de la mayoría de las políticas industriales del período anterior en un contexto de búsqueda de mayor apertura, desregulación y reducción del gasto público” en políticas orientadas a la ciencia y la tecnología.
Radiografía local y recomendaciones
La investigación realizada por los economistas Daniel Schteingart, Andrés Tavosnanska, Paula Isaak, Juan Manuel Antonietta y Matías Ginsberg traza una radiografía actual de las principales ramas industriales locales
* La agroindustria que incluye la fabricación de alimentos y bebidas (como carnes, productos de molienda como harina y aceite, lácteos, productos de la pesca, vinos, gaseosas, etc.) y tabaco, que posee “un alto porcentaje de integración nacional pero mostró en la última década un lento crecimiento, y enfrenta desafíos de sostenibilidad”.
* Las industrias capital intensivas que “abarcan ramas como petroquímica, celulosa, siderurgia, gas natural licuado, materiales activos del litio y buena parte de la industria química” en las cuales la inestabilidad macroeconómica suele retrasar los volúmenes de inversión que son requeridos, de modo que requieren regímenes regulatorios especiales.
* Las industrias tradicionales que “incluyen sectores como textil, calzado y muebles, son intensivas en mano de obra y presentan desafíos en productividad y formalidad”.
* Las industrias metalmecánica y automotriz, que “tienen un gran potencial para ser proveedoras de los sectores intensivos en recursos naturales, generan empleo formal y tienen desarrollos tecnológicos considerables aunque con importaciones todavía abultadas”. Estas requieren programas de desarrollo de proveedores, compras públicas y financiamiento, advierten desde Fundar.
* Las industrias del conocimiento, como la farmacéutica, biotecnología y nichos de alta tecnología como la satelital, la nuclear y la aeroespacial que son el sector mejor posicionado en complejidad tecnológica y para promoverlo se requiere fundamentalmente financiar el sistema de ciencia y tecnología.
* Las ensambladoras que elaboran productos finales a partir de insumos importados, como en Tierra del Fuego, los investigadores sugieren reformular este régimen.
Como parte de la conclusión de este trabajo, los investigadores de Fundar recomiendan no cualquier política industrial para Argentina sino que se basan en dos ideas fundamentales. En primer lugar, desde la política pública “no hay que tener miedo a elegir ganadores: así como las empresas tienen un portafolio de proyectos con distintos niveles de éxito, los Estados deben hacer lo mismo y elegir industrias estratégicas: es clave saber soltar cuando una de esas apuestas no sale bien”.
A la ofensiva
Los investigadores de Fundar advierten que “la política industrial debe ser mucho más ofensiva que defensiva, es decir debe promover exportaciones, la inversión en I+D, la mejora de la productividad y la aparición de nuevos sectores de alta intensidad tecnológica, en lugar de concentrarse en preservar empleos en sectores amenazados por la competencia extranjera”.
Los investigadores analizan que en Argentina en las últimas dos décadas “la mayoría de las políticas que buscaron promover la industria fueron pendulares e inconstantes”. En los gobiernos peronistas indicadores como la producción, empleo y cantidad de empresas industriales se expandieron; mientras que en los gobiernos liberales se contrajeron (ver recuadro).
A nivel transversal, “entre 2001 y 2011, el PIB industrial per cápita se expandió 47 por ciento, por encima del promedio de la economía (32 por ciento), (…) y mismo sendero siguieron los puestos de trabajo formales industriales, que pasaron de 816.000 a 1.257.000”, además del crecimiento de las exportaciones industriales. Pero a partir de 2011, “el PIB per cápita y particularmente la producción industrial per cápita empezaron a mostrar un declive sostenido, más allá de algunos años de temporaria recuperación”.